Gadu gadiem aktuāla ir problemātika, ka valsts un pašvaldību kapitālsabiedrības iesaistās dažādās uzņēmējdarbības jomās, lai gan konkrētajā tirgus segmentā ir gana daudz privāto uzņēmēju, kuri aktīvi darbojas, nodrošinot patērētājus ar nepieciešamajiem produktiem vai pakalpojumiem, kas nozīmē, ka tirgus ir piesātināts ar piedāvājumu un publiskajam sektoram tur nav nepieciešamības iesaistīties. Tostarp pēdējā laikā publiskajā telpā redzama informācija, ka pašvaldības kapitālsabiedrības arvien vairāk iesaistās atkritumu apsaimniekošanas jomā.
Konkurences nodrošināšanas tēma jau vēsturiski bijusi arī Konkurences padomes (KP) redzeslokā. Tā ar nemainīgu regularitāti pievērsusies konkrētu situāciju izpētei un arī norādījusi attiecīgajām pašvaldībām, tostarp arī valsts iestādēm, ka situācijās, kad konkrētajā tirgus segmentā darbojas pietiekams privāto komersantu skaits, kas turklāt ar savstarpēju konkurenci nodrošina gan augstāko iespējamo kvalitāti, gan vienlaikus zemāko cenu, publisko kapitālsabiedrību iesaistīšanās nav nepieciešama un atsevišķos gadījumos pat nav vēlama, jo tādējādi rodas risks, ka publiskais sektors var radīt konkurences kropļojumus.
Galvenais – sekmēt konkurenci
Jautāta, kāpēc šāda situācija jau vērojama daudzu gadu garumā un pastāv joprojām, bijusī KP priekšsēdētāja, tagadējā Saeimas deputāte Skaidrīte Ābrama Dienai atgādina, ka, piemēram, pašvaldībām ir daļa autonomo funkciju, kurās tās darbojas. "Taču, manuprāt, pati galvenā autonomā funkcija pašvaldībām ir nodrošināt apstākļus, lai brīva konkurence varētu pastāvēt tur, kur tā ir. Bet diemžēl papildus savām autonomajām funkcijām, kas attiecas, piemēram, uz ūdens apgādi, siltumapgādi, dažādiem stratēģiskiem pakalpojumiem, pašvaldības paplašina savu darbību un iesaistās arī tajās jomās, kur to vieglāk izdarīt, taču vienlaikus – kur privātie komersanti var veiksmīgi darboties," skaidro S. Ābrama un pamato: "Pašvaldības saprot, ka tas arī ir veids, kur tām darboties – kā saka, neturēt rūpi, kas un kā, ja ir pašiem sava kapitālsabiedrība, tad tā visas problēmas atrisinās un nebūs ne tur jārīko iepirkumi, ne jāizstrādā konkursu nolikumi, specifikācijas, ne vajadzēs kaut kādas uzraudzības, kontroles. Tas daļai pašvaldību, sevišķi mazajām, ir apgrūtinoši, tāpēc labāk paņemt savu komunālo pakalpojumu sniedzēju un paplašināt tā sniedzamo pakalpojumu klāstu…" Kā piemēru viņa min to pašu atkritumu savākšanu, pārvadāšanu. "Šķiet, nu kur var būt vienkāršāks pakalpojums (te mēs nerunājam par poligona uzturēšanu, kur ir specifiski procesi saistībā ar atkritumu apsaimniekošanu, kas ir salīdzinoši sarežģītāki procesi un ko varētu uzņemties pašvaldības), bet vienkārši savākt un pārvadāt atkritumus. Taču tā ir tā joma, par ko jau gadiem ilgi tiek runāts, turklāt ne tikai Latvijā."
Savukārt KP Konkurences veicināšanas departamenta vadītājam Antim Apsītim Diena lūdza komentēt šādu situāciju: ja pakalpojumu sniedz tikai viens tirgus dalībnieks, kurš turklāt šīs tiesības nav ieguvis konkurences sacensības rezultātā, vai pakalpojuma saņēmējam ir drošas garantijas, ka viņš saņems pakalpojumu ar augstāko iespējamo kvalitāti un par zemāko iespējamo tarifu? Uz to A. Apsītis norāda: "Vispilnīgāko pārliecību, ka pašvaldības iedzīvotājiem tiks nodrošināts pakalpojums ar augstāko iespējamo kvalitāti un par zemāko iespējamo tarifu, var gūt, tikai rīkojot publisko iepirkumu, tomēr arī šajā gadījumā daudz kas ir atkarīgs no iepirkuma organizētāja patiesās vēlmes nodrošināt pēc iespējas lielāku konkurenci, izvairoties no tādu prasību izvirzīšanas, kas nepamatoti ierobežo tirgus dalībnieku spējas piedalīties iepirkumā." Viņš pamato: "KP ieskatā ir būtiski, ka, veidojot iepirkumu, pasūtītājs ir veicis rūpīgu tirgus izpēti, lai nodrošinātu pēc iespējas lielāku dalībnieku skaitu tajā. Attiecībā uz in house piemērošanu – gadījumiem, kad pašvaldība bez konkursa uztic savai kapitālsabiedrībai sniegt pakalpojumu, pašvaldība var veikt tirgus izpēti, lai salīdzinātu citu pakalpojumu sniedzēju sniegtos pakalpojumus un iespējamās cenas. Vienlaikus jāņem vērā, ka tas tomēr neatspoguļo galīgo cenu, jo, konkurējot iepirkumā, cena var būt arī zemāka." Attiecīgi KP ieskatā in house procedūra būtu piemērojama tikai gadījumos, ja publiska persona var pamatot tirgus nepilnības pastāvēšanu, par ko vislabāk var pārliecināties, veicot publisko iepirkumu, un to, ka in house procedūras piemērošana konkrētajā gadījumā nodrošina efektīvāko risinājumu nepieciešamā mērķa sasniegšanai. "Ja pašvaldībai ir nozīmīgi noteikti pakalpojuma kvalitātes kritēriji, tā tos var iekļaut iepirkuma prasībās, tomēr būtu jāņem vērā, ka par atkritumu apsaimniekošanu maksā iedzīvotāji, attiecīgi jāvērtē arī prasību ietekme uz to maksātspēju," atgādina A. Apsītis.
Konkurence, ne monopols
"Ir pilnīgi skaidrs – brīvais tirgus, konkurence, nevis monopolizācija ir tas, kas var nodrošināt efektīvāku, lētāku pakalpojumu sniegšanu, pakalpojumu klāsta pilnveidošanu, inovācijas un attīstību kopumā. Bet tāda ir tā Latvijas nelaime, un mēs redzam, ka joprojām pašvaldību kapitālsabiedrību īpatsvars ir ļoti liels," pauž S. Ābrama. Viņa arī atgādina, ka savulaik Valsts pārvaldes likumā speciāli tika noteikts – valsts vai pašvaldību kapitālsabiedrības drīkst iesaistīties tajos tirgos, kur ir tirgus nepilnības vai arī kur ir kādi stratēģiski vai arī eksistē kādi valsts teritoriālajai drošībai svarīgi faktori. "Taču – kādas gan tirgus nepilnības var pastāvēt mazajā Latvijā?"
Arī Latvijas Tirdzniecības un rūpniecības kamera, vērtējot gadījumus, kad pašvaldības ir paplašinājušas savu esošo kapitālsabiedrību darbības spektru vai dibinājušas jaunu, norādījusi gadījumus, kad konkurence attiecīgajā jomā ir pastāvējusi gana plaša. "Tā ir tā problēma, ka netiek izmantotas šīs tirgus priekšrocības, līdz ar to mēs dzīvojam tādā interesantā ekonomikā. Mēs tiešām ar to izceļamies arī uz Eiropas Savienības fona, ka mums ir ļoti liels šis publisko kapitālsabiedrību īpatsvars," secina S. Ābrama.
Runājot par atkritumu apsaimniekošanas jomu – Dienas uzmanības lokā šobrīd ir nonākušas divas konkrētas pašvaldības – Jelgavas un Gulbenes novads, kur vietvaras šāgada sākumā izlēma pēc būtības pilnībā pārņemt atkritumu savākšanas jomu savā pārziņā, proti, tika pieņemts lēmums, ka no šāgada vidus abās pašvaldībās atkritumu savākšanu nodrošinās tikai pašu – pašvaldības – kapitālsabiedrības. Interesanti, ka līdz šim abās vietvarās šo pakalpojumu nodrošināja gan pašvaldības, gan privātās kapitālsabiedrības. Turklāt būtiski, ka šāda pakalpojumu sniedzēja maiņa pielemta, nerīkojot publisko konkursu, lai ar sacīkstes principu noskaidrotu klientiem labāko un finansiāli izdevīgāko pakalpojuma sniedzēju. Līdzīga situācija ir Ventspilī, kur arī ar atkritumu savākšanu nodarbojas pašvaldības kapitālsabiedrība, taču te ir nianse – šīs tiesības uzņēmums ieguva publiskā konkursā, sacenšoties ar citiem – privātā kapitāla – komersantiem.
Gulbenes novada gadījumā pirms lēmuma pieņemšanas KP pat bija nosūtījusi vietvarai vēstuli, kurā norādīja savas bažas par plānotajām izmaiņām atkritumu apsaimniekošanas jomā vietvaras teritorijā.
Komentējot Gulbenes gadījumu, A. Apsītis Dienai pauž: "Lai gan normatīvais regulējums atļauj pašvaldībām izvēlēties uzticēt sadzīves atkritumu apsaimniekošanu savai kapitālsabiedrībai, piemērojot in house iepirkumu, tomēr ir būtiski, lai, pieņemot šādu lēmumu, pašvaldība būtu nopietni izvērtējusi arī publiskā iepirkuma rīkošanu, lai spētu pamatot pieņemamo lēmumu gan lēmuma pieņēmējiem, gan vēlētājiem." Konkrētajā gadījumā KP, arī sekojot līdzi diskusijām Gulbenes domes sēdē, neesot radies priekšstats, ka pašvaldība ir centusies pilnvērtīgi izvērtēt iespējamos risinājumus, tajā skaitā nodrošinot šāda izvērtējuma pieejamību deputātiem pirms lēmuma pieņemšanas. "Pirmšķietami jau šobrīd no pieejamās informācijas paredzams, ka cenas Gulbenē līdz ar in house rezultātā paredzēto ZAAO (pašvaldību uzņēmums, kas nodrošina pilnu atkritumu apsaimniekošanas ciklu Vidzemes reģionā – red.) darba uzsākšanu jau uzreiz paaugstinās pakalpojuma cenu, salīdzinot ar esošā pakalpojuma sniedzēja cenu. Minētais liek kritiski vērtēt to, cik lielā mērā pašvaldības ņem vērā iedzīvotāju intereses. Lai gan nevar izslēgt, ka iepirkuma rezultātā cena arī varētu pieaugt, tomēr ļoti iespējams, ka tā būtu zemāka nekā in house rezultātā noteiktā," uzsver A. Apsītis.
Risks zaudēt privāto sektoru
Jautāta, vai šāda publiskās pārvaldes aktīva iesaistīšanās piesātinātos tirgus segmentos nerada nopietnu risku, ka tādējādi privātā kapitāla uzņēmumi pametīs Latviju vai vienkārši izbeigs darbību konkrētā uzņēmējdarbības jomā un rezultātā arvien lielākā nozaru skaitā sāks samazināties veselīga konkurence, S. Ābrama atgādina: "Jāteic, ka es jau to esmu vērojusi vēl kopš tā laika, kad strādāju KP. Īpaši tad, kad 2012. gadā sāku vadīt KP, mēs saņēmām ļoti daudz signālu, sūdzību no iedzīvotājiem, ka pašvaldības lauž līgumus ar privātajiem atkritumu apsaimniekotājiem un pāriet uz ZAOO, jo tā ir pašvaldību kapitālsabiedrība un tas nozīmē, ka tādējādi pašvaldības sāka iesaistīties šajā jomā. Turklāt, ja pašvaldībai ir vismaz 80% līdzdalība kapitālsabiedrībā, tad vispār nav jārīko nekāds iepirkums. Protams, pašvaldības var rīkot iepirkumu arī tad, ja ir in house kapitālsabiedrība."
Līdzīgās domās par riskiem ir arī A. Apsītis: "Jā, šāds risks pastāv, ņemot vērā lielo pašvaldību kapitālsabiedrību iesaisti un līdz ar to lielā mērā neprognozējamo uzņēmējdarbības vidi, kur regulāri pieaug in house rezultātā noslēgto līgumu skaits. Maz ticams, ka šeit varētu ienākt arī jauns tirgus dalībnieks. Lai veicinātu konkurenci, nākotnē būtu iespējams diskutēt par in house procedūras atkritumu apsaimniekošanas jomā ierobežošanu, ļaujot pašvaldību kapitālsabiedrībām savstarpēji konkurēt publiskajos iepirkumos par pakalpojuma sniegšanu pašvaldībās."
Savukārt, runājot konkrēti par Jelgavas novada pašvaldības piemēru, S. Ābrama vērš uzmanību, ka pirms vairākiem gadiem tur bija arī konkurences pārkāpuma lieta – KP bija konstatējusi, ka pašvaldība ir ļaunprātīgi izmantojusi dominējošo stāvokli, proti, nebija izbeigusi ar savu kapitālsabiedrību iepriekš noslēgto līgumu, kas bija noslēgts, balstoties uz iepriekšējo normatīvo regulējumu, savukārt pēc tam šī līguma darbība tika pagarināta (lai gan normatīvā vide jau paredz citus nosacījumus), nerīkojot publisko iepirkumu. Līdz ar to šis uzņēmums ārpus jebkāda konkursa ieguva privilēģiju turpināt sniegt pakalpojumus.
Savukārt, komentējot to, ka Jelgavas novadā nolemts noteikt vienu zonu atkritumu savākšanas pakalpojumu veikšanai, šos pienākumus uzticot pašu kapitālsabiedrībai, S. Ābrama secina, ka tam ir saskatāmas daudzas negatīvas blaknes: "Iedomājieties, ja Rīgā būtu viena zona un tikai viens atkritumu apsaimniekotājs un ja iedzīvotāji, kuri ir spiesti saņemt šos pakalpojumus, redz, ka šis atkritumu apsaimniekotājs neveic savu pakalpojumu kvalitatīvi, ka cenas aug un aug… un viņam kā pakalpojuma saņēmējam nav, kur pārslēgties… Ja šīs lielās teritorijas tiek sadalītas vairākās zonās, tad, izvērtējot, ka kādā zonā pakalpojuma sniedzējs nav atbilstoši darbojies, var atteikties un piesaistīt pakalpojuma sniedzēju no citas zonas. Ja tā ir tikai viena zona, pašvaldība būtībā nonāk ķīlnieces lomā. Ar vienu zonu patiesībā tiek radīts monopols uz ilgu laiku. Un ko nozīmē monopols? To, ka nav nekāda konkurences spiediena un, kādas cenas un pakalpojuma kvalitāti nosaka, ar tādu jums arī jāsamierinās," skaidro S. Ābrama.
Viņa arī atgādina, ka arī OECD Latvijai regulāri aizrāda to, ka mums ir ļoti liels valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību īpatsvars ekonomikā, kas neveicina ekonomikas konkurētspēju. "Pat pērn oktobrī, kad Latvijā viesojās OECD ģenerālsekretārs, viņš kārtējo reizi skaidri norādīja, ka tā nav brīva tirgus ekonomika, kurā darbojas daudz publiskā sektora kapitālsabiedrību, lai gan ir pietiekams skaits privāto kapitālsabiedrību," pauž S. Ābrama.
Diena A. Apsītim arī jautāja, vai KP rīcībā vispār ir instrumenti, kas ļautu jebkurā uzņēmējdarbības jomā efektīvi kontrolēt un izskaust situācijas, kad ir pamats bažām par konkurences ierobežošanu un potenciālu iznīdēšanu. "KP ir tiesības vērsties pret valsts vai pašvaldību kapitālsabiedrību rīcību, kas ierobežo konkurenci. Likums gan uzliek pienākumu vispirms neatbilstību Konkurences likuma 14.1. pantam mēģināt novērst pārrunu ceļā, un tikai tad, ja tas neizdodas, KP ir tiesīga konstatēt pārkāpumu, uzlikt tiesiskos pienākumus, kā arī piemērot naudas sodu. Attiecībā uz publiskajām personām, kā iestādes vai pašvaldības, KP pilnvaras ir ierobežotas un aprobežojas ar neatbilstības novēršanu pārrunu ceļā. Ja pārrunas ir nesekmīgas, KP nav īpašu instrumentu, lai piespiestu to novērst neatbilstību. Vienlaikus jāņem vērā, ka Konkurences likuma 14.1. pantu nevar attiecināt uz gadījumiem, kad konkrētā darbība izriet no likumā noteiktā, kā tas ir in house gadījumā. Lai risinātu in house ietekmi, var, protams, diskutēt arī par papildu regulējuma ieviešanu, nosakot, ka in house iespējams piemērot tikai tirgus nepilnības gadījumā," norāda KP pārstāvis.